От редакции: 17 мая стало известно, что Россия не будет в ближайшее время подписывать Международный договор о торговле оружием, принятый весной прошлого года Генассамблеей ООН. Как полагают многие эксперты, договор вступит в силу этим летом, когда его ратифицирует, как ожидается, 50 государств. Что нового в себе несет МТДО? Каковы могут быть последствия для России, если она подпишет (или не подпишет) первое в истории юридически обязывающее международное соглашение о контроле над экспортом и импортом оружия? Какие еще страны не склонны подписывать и/или ратифицировать договор? Будет ли МТДО действенным инструментом контроля или лишь очередным декларативным документом? На эти вопросы постарался ответить постоянный автор портала Terra America Борис Соколов.
* * *
Итак, Россия, второй в мире экспортер оружия после США, пока что подписывать МДТО (Arms Trade Treaty) не собирается. Не подписали договор также Израиль и Китай, занимавшие в 2013 году соответственно 7-е и 8-е место по экспорту вооружений. А США, хотя и подписали МДТО и приветствовали сам факт его подписания словами госсекретаря Джона Керри, назвавшего договор «сильным, эффективным и выполнимым», не торопятся его ратифицировать, чтобы не ограничивать свое поведение на рынке вооружений.
То, что главные экспортеры оружия пока что не считают его для себя обязательным, во многом обесценивает сам договор. Характерно, что сейчас из десяти крупнейших экспортеров вооружений договор подписали и ратифицировали лишь шесть: Франция, Великобритания, ФРГ, Италия, Испания и Швеция, занимавшие в 2013 году соответственно 3-е, 4-е, 5-е, 6-е, 9-е и 10-е места среди экспортеров вооружений.
Отметим, что, учитывая поставки по уже заключенным контрактам, в ближайшие годы положение на рынке вооружений принципиально не изменится. Объем оружейного экспорта США в 2013-2016 годах составит не менее 141,5 миллиарда долларов, России – не менее 47,1 миллиарда, Франции – не менее 25,05 миллиарда, Германии – не менее 18,1 миллиарда, Великобритании – не менее 15,7 миллиарда, Израиля – не менее 9,76 миллиарда, Испании – не менее 9,2 миллиарда, Италии – не менее 7,6 миллиарда, Китая – не менее 5,7 миллиарда и Швейцарии – не менее 4,05 миллиарда. Основная задача МДТО – не допустить попадания оружия в руки террористов, диктаторских режимов нарушающих права человека, а также в нестабильные регионы мира, где продолжаются вооруженные конфликты.
2 апреля 2013 года в Генассамблее ООН договор приняли на «ура» – 154 голосами «за». Против проголосовали только традиционные «страны-изгои» – Северная Корея, Иран и Сирия. Правда, среди 23 воздержавшихся были Китай и Россия, а также крупнейшие импортеры вооружений Индия и Саудовская Аравия.
Во время голосования постоянный представитель России при ООН Виталий Чуркин охарактеризовал МДТО так:
«В договоре недостаточно четко изложены гуманитарные критерии оценки рисков, которые могут быть неоднозначно истолкованы и использованы отдельными странами в политических целях или интересах конкурентной борьбы».
Во время переговоров по поводу МДТО российская сторона требовала ужесточить положение о реэкспорте оружия, а также включить в текст договора пункт о запрете поставок вооружений «неуполномоченным негосударственным субъектам», но ее предложения не были приняты. В результате, по мнению Москвы, договор, ограничивая продажу оружия ряду существующих правительств, допускает продажу оружия вооруженной оппозиции, воюющей против правительств своих стран. Кроме того, по мнению российских переговорщиков, МДТО получился слишком декларативным и неконкретным.
Собственно говоря, договор и принимали скорее как декларацию о намерениях. Так что потери от его неподписания или несоблюдения могут быть только имиджевые, но не материальные, поскольку никаких конкретных санкций он не предусматривает. Очевидно, какие-либо санкции к нарушителям мог бы применить только Совет безопасности ООН, но это абсолютно нереально, поскольку крупнейшие экспортеры оружия обладают в нем правом вето. В договоре же возможные санкции прописаны столь обтекаемо, что можно не сомневаться, что до их практического применения дело через Совбез вряд ли когда-нибудь дойдет.
В МДТО говорится только о том, что
«государства-участники предоставляют друг другу, по взаимному согласию и в соответствии с их национальными законами, самую широкую помощь в проведении расследований, судебного преследования и судопроизводства в связи с нарушениями национальных мер, принятых в соответствии с настоящим Договором».
Наиболее серьезным инструментом разрешения конфликтов является арбитраж, проводимый «по взаимному согласию». Естественно, в острых конфликтных ситуациях шансы на достижение этого «взаимного согласия» становятся более чем проблематичными.
В то же время, многие положения договора, разработанного по инициативе лауреатов Нобелевской премии мира президента Коста-Рики Оскара Ариаса, Далай Ламы и президента Польши Леха Валенсы, имеют чисто декларативный и пропагандистский характер и вряд ли применимы в практической торговле оружием. Так, договор запрещает экспорт обычных вооружений в нарушение эмбарго и санкций или вооружений, которые использовались бы при совершении геноцида, преступлений против человечности, военных преступлений и терактов. Но экспорт вооружений в рамках санкций, введенных по решению Совета безопасности ООН, и так противозаконен. А для геноцида, как показал опыт Руанды, можно использовать не только легкое стрелковое оружие или бронетранспортеры, но и обыкновенные мачете. Так что, вероятно, если следовать букве МДТО, надо установить контроль над экспортом мачете и запретить его в те страны, где существует угроза геноцида. Террористы же обычно используют для терактов разного рода взрывчатку, так что в идеале необходимо поставить под контроль экспорт всех взрывчатых веществ. И это при том, что никаких реальных механизмов контроля над перемещением вооружений договор не предлагает.
Присоединившиеся к договору страны будут обязаны ежегодно отчитываться в ООН о поставках следующих восьми категорий оружия:
- Танки;
- Бронетранспортеры;
- Артиллерийские системы большого калибра;
- Истребители;
- Вертолеты,
- Ракеты и пусковые ракетные установки;
- Военные корабли; легкие вооружения и стрелковое оружие.
Характерно, что в перечень не входят мины и взрывчатые вещества, которые как раз и интересуют террористические и повстанческие группировки, а также мелкокалиберное артиллерийское вооружение. Да и по указанным категориям вооружений в добровольном порядке в ООН предоставляет информацию менее 40% стран–экспортеров вооружений. Не ограничивается торговля системами управления и наведения, где Россия далеко не на первом месте.
Москва изначально требовала ужесточить положение о реэкспорте оружия, а также включить в текст договора пункт о запрете поставок вооружений «неуполномоченным негосударственным субъектам», но не была услышана. Более того, статья 2 договора выводит из его действия аренду вооружения, что открывает возможности для самых различных «схем».
Сейчас получается, что под запретом могут оказаться поставки Россией вооружений режиму Башара Асада из-за обвинений в нарушении прав человека, тогда как поставки вооружений повстанческим группировкам (по крайней мере, некоторым) в Сирии окажутся вполне легальными. А отсутствие четких ограничений на реэкспорт вооружений может привести к тому, что российское оружие в итоге может оказаться у тех государств или повстанческих группировок, которым сама Россия по политическим соображениям никогда бы не стала его поставлять.
Очевидно, что все это Москву не устраивает. И, скорее всего, самым болезненным для нее является отсутствие в договоре прямого запрета на бесконтрольный реэкспорт вооружений. Россия опасается реэкспорта своих вооружений в постсоветские государства, которые де-факто рассматривает как сферу своего влияния. Ведь эти государства, за исключением являющихся членами НАТО Литвы, Латвии и Эстонии, используют почти исключительно советские и российские системы вооружений, для поддержания боеспособности которых им, как минимум, надо импортировать запчасти к ним. А Россия явно не хотела бы, чтобы российское оружие получали бы, например, Грузия или Украина, с которыми у нее сохраняются напряженные отношения. Думаю, что вопрос об ограничении реэкспорта вооружений – одна из главных причин, почему Россия до сих пор не подписала МДТО.
Имиджевые потери, которые Россия будут нести в случае неподписания ей МДТО, не представляются слишком значительными. Разумеется, Москву будут продолжать критиковать за поставку оружия Сирии, Ирану или Венесуэле, но такая критика звучит и сегодня, и вряд ли вступление МДТО в силу приведет к сколько-нибудь заметному увеличению объема критических высказываний в адрес России. Гораздо важнее сохранить свободу маневра в сфере торговли оружием, в том числе и возможность противодействовать легальными средствами тем действиям других стран-экспортеров, которые противоречат российским интересам.
И, конечно, в условиях, когда договор не подписан или не ратифицирован 4 из 10 главных экспортеров оружия, в том числе двумя самыми крупными, он может иметь лишь символическое и пропагандистское значение. И вряд ли неприглашение официальной делегации России на международную выставку вооружений и военной техники сухопутных войск Eurosatory-2014 связано с неподписанием Москвой договора о торговле оружием. Скорее здесь просматривается связь с нынешним украинским кризисом и европейскими санкциями против России, которые, правда, в данном случае, тоже носят вполне символический характер. Несмотря на отказ в приеме официальной российской делегации, российские компании на Eurosatory-2014 по-прежнему ждут. И для симметрии на выставку также не приглашена и делегация Украины. Тут еще, очевидно, проявился своеобразный евроскептицизм по отношению к украинскому ВПК. Последний обычно работал в тесном сотрудничестве с российским ВПК, но теперь такое сотрудничество представляется практически невероятным.
МДТО вряд ли пресечет контрабанду вооружений как государственными, так и частными структурами. Впрочем, его инициаторы и не преследовали столь глобальную цель, при всем своем идеализме и вере в силу международно одобренного слова. Опасения же, что со временем МДТО может превратиться в новый КОКОМ – своеобразный орган контроля над экспортом вооружений и военных технологий во всемирном масштабе – представляются чрезвычайно преувеличенными.
Статья 17 договора предусматривает возможность созыва конференции стран-участниц не позднее чем через год после вступления МДТО в силу для оценки его выполнения и внесения возможных поправок в его текст. Поправки могут быть внесены в договор только через шесть лет после его вступления в силу, а потом могут вноситься через каждые три года. При этом поправки, в отсутствие консенсуса, могут приниматься большинством в три четверти голосов государств-участниц, присутствующих и голосующих на заседании конференции «за» или «против».
Теоретически может сложиться ситуация, когда в результате внесенных в договор поправок российские или иные производители вооружений могут подпасть под санкции, закрывающие для них некоторые рынки вооружений. Точно так же могут быть ограничены поставки вооружений в Россию со стороны стран-участниц договора. Однако представить себе реализацию подобного сценария просто невозможно. Ведь в десятку крупнейших экспортеров вооружений входят пять постоянных членов Совета Безопасности ООН, ведущие государства НАТО и Израиль, который с Соединенными Штатами связывают особые отношения. Ясно, что против них, равно как и против экспортеров из числа стран-членов НАТО, никакие глобальные санкции за «неправильный» экспорт применены быть не могут.
Санкции же со стороны отдельных государств, в том числе США, или блоков государств, периодически применяются и сегодня, и никакие возможные поправки в МДТО к ним нечего не добавят. Не говоря уже о том, что собрать большинство в три четверти голосов для создания какого-то принудительного механизма наказания «плохих экспортеров» вряд ли удастся. Угроза же закрыть России военный импорт из ряда государств уже учитывается российским правительством, стремящимся минимизировать импорт важнейших систем вооружений.
Поэтому общий вывод может быть таков. Россия может в будущем подписать и ратифицировать МДТО, если его формулировки в отношении «стран-изгоев» будут смягчены настолько, чтобы российский экспорт в эти страны не подпадал под ограничения договора, или тогда, когда само понятие «стран-изгоев» исчезнет из геополитического словаря. Также должен быть прописан запрет реэкспорта вооружений без согласия поставщика и право поставщика применить санкции против такого недобросовестного импортера. Нынешняя же ситуация, когда договор Россией не подписан, может привести лишь к минимальным имиджевым издержкам и может сохраняться сколь угодно долго без каких-либо существенных внешнеполитических рисков, во всяком случае, пока в него полноценно не вступят США и Китай.